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意見領(lǐng)袖 | 中國(guó)金融四十人論壇

支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)振興

(資料圖片僅供參考)

關(guān)鍵在于激發(fā)創(chuàng)業(yè)活力

全球經(jīng)驗(yàn)表明，中央政府通過幫扶的方式支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)振興，必須實(shí)現(xiàn)從“輸血模式”向“造血模式”的轉(zhuǎn)變。在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，“造血模式”也應(yīng)該有所不同。

在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，“造血”主要是開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，因?yàn)閭鹘y(tǒng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，土地和礦產(chǎn)是最重要的資源，資源產(chǎn)品的外銷和轉(zhuǎn)移離不開運(yùn)輸。但到了現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)時(shí)代，最重要的生產(chǎn)要素已不再是土地和礦產(chǎn)資源，人力資源特別是善于經(jīng)營(yíng)管理的管理人才、善于技術(shù)研發(fā)的科技人才變得越來越重要。

吸引這些生產(chǎn)要素進(jìn)入欠發(fā)達(dá)地區(qū)，必須營(yíng)造良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境。尤其是當(dāng)前正處于創(chuàng)業(yè)型經(jīng)濟(jì)時(shí)代，創(chuàng)業(yè)是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不可或缺的內(nèi)在動(dòng)力。因此，“造血模式”的關(guān)鍵是如何營(yíng)造良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境。探索運(yùn)用中央財(cái)政資金，以適當(dāng)方式激發(fā)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的創(chuàng)業(yè)活力，已成為中央政府支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)振興的“牛鼻子”。

激發(fā)欠發(fā)達(dá)地區(qū)創(chuàng)業(yè)活力

不宜沿用政府投資基建的傳統(tǒng)方式

從國(guó)際實(shí)踐看，中央政府幫扶欠發(fā)達(dá)地區(qū)的方式，除了稅收優(yōu)惠、財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付以外，在投融資方面，主要有三種方式：

1．直接補(bǔ)貼

其基本邏輯是：對(duì)“回報(bào)率低，民間資金缺乏足夠興趣”的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，直接提供財(cái)政補(bǔ)貼，以彌補(bǔ)完全靠市場(chǎng)配置資源所面臨的市場(chǎng)失靈缺陷。

優(yōu)點(diǎn)是：（1）操作簡(jiǎn)單，且可實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶持；（2）如對(duì)股權(quán)債權(quán)投融資主體提供貼息，還可對(duì)民間資本形成杠桿效應(yīng)。

缺點(diǎn)是：（1）無法對(duì)被支持企業(yè)形成預(yù)算約束；2）有可能出現(xiàn)尋租行為。

所以，這種方式僅適用少數(shù)特定的“基礎(chǔ)性非競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)、戰(zhàn)略性競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)”中的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。因?yàn)椋谶@種特定領(lǐng)域，一是行業(yè)和項(xiàng)目相對(duì)確定、評(píng)估決策相對(duì)容易；二是通過加強(qiáng)預(yù)算管理、審計(jì)監(jiān)督，還可以避免產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼基金兩大缺點(diǎn)可能帶來的問題。

2．直接投資

基本邏輯是：對(duì)“難以看到商業(yè)回報(bào)，民間資本根本不愿意介入”的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，財(cái)政補(bǔ)貼無處著力，故只好通過政府成立專門的直接投資公司，來給予必要的資本支持，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈缺陷。

優(yōu)點(diǎn)是：（1）如產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼基金一樣，操作簡(jiǎn)單，且可實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)支持。（2）可形成股權(quán)資產(chǎn)，對(duì)被投企業(yè)形成一定的預(yù)算約束。

缺點(diǎn)是：（1）由政府人員組建團(tuán)隊(duì)，難以實(shí)現(xiàn)專業(yè)化運(yùn)作；即便市場(chǎng)化招聘團(tuán)隊(duì)，也難建立商業(yè)化的業(yè)績(jī)激勵(lì)機(jī)制。（2）投資運(yùn)作無法完全市場(chǎng)化，也不合適采取市場(chǎng)化投資決策機(jī)制。

所以，僅適用少數(shù)特定的“基礎(chǔ)性非競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)、戰(zhàn)略性競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)”中的不可能引入民間資金的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。一方面，對(duì)這類項(xiàng)目，政府不得不以直接投資方式介入；另一方面，對(duì)這類特定行業(yè)中的特定項(xiàng)目，行業(yè)和項(xiàng)目相對(duì)確定、評(píng)估決策相對(duì)容易，而且可通過建立起與政府直接投資相適應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制、決策機(jī)制，較好避免政府直接投資的兩大缺點(diǎn)。

3．政府引導(dǎo)基金

正因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼基金、政府成立直接投資公司方式均僅適用少數(shù)特定的“行業(yè)和項(xiàng)目相對(duì)確定、評(píng)估決策相對(duì)容易”的基礎(chǔ)性非競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)、戰(zhàn)略性競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)，所以，對(duì)一般性競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)，均需堅(jiān)持“凡是市場(chǎng)能解決的，交由市場(chǎng)解決”原則。

然而，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，即使在一般性競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)，由于企業(yè)創(chuàng)業(yè)的不確定性大、投資風(fēng)險(xiǎn)高且規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，完全靠市場(chǎng)配置資本資源仍然存在市場(chǎng)失靈問題，所以，仍需政府適當(dāng)扶持。

但是，鑒于從各類一般性競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)中選擇創(chuàng)業(yè)企業(yè)進(jìn)行投資，具有“行業(yè)和項(xiàng)目均不特定、評(píng)估決策相對(duì)困難”的特點(diǎn)，需要較強(qiáng)的專業(yè)能力，故仍采取政府補(bǔ)貼基金、直接投資基金方式予以支持，就會(huì)面臨較大的不適應(yīng)性。于是，政府引導(dǎo)基金應(yīng)運(yùn)而生。

其運(yùn)作邏輯是：將政府資金委托給市場(chǎng)機(jī)構(gòu)管理，借助廣大市場(chǎng)機(jī)構(gòu)的“專家管理”優(yōu)勢(shì)，負(fù)責(zé)具體的投資項(xiàng)目選擇、決策和管理等職責(zé)，以克服政府直接補(bǔ)貼和直接投資的不適應(yīng)性。

長(zhǎng)期以來，我國(guó)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的投融資支持主要是投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，采取中央財(cái)政直接補(bǔ)貼和政府直接投資的方式，具有一定的合理性。然而，下一步運(yùn)用財(cái)政資金激發(fā)欠發(fā)達(dá)地區(qū)創(chuàng)業(yè)活力，必然面臨創(chuàng)業(yè)主體數(shù)量多、不確定性強(qiáng)、市場(chǎng)化程度高等問題，故無法再簡(jiǎn)單沿用過去搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“直接補(bǔ)貼、直接投資”方式，更適合采取“政府引導(dǎo)基金”方式。

境外運(yùn)用區(qū)域創(chuàng)投引導(dǎo)基金

支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)創(chuàng)業(yè)的經(jīng)驗(yàn)

為支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)創(chuàng)業(yè)，英國(guó)政府于1999年成立“區(qū)域創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金”。基金最早由貿(mào)工部中小企業(yè)政策理事會(huì)管理，從2000年4月1日起，移交新成立的小企業(yè)服務(wù)局管理。此前的英國(guó)創(chuàng)投基金幾乎都集中在倫敦，英國(guó)的西部地區(qū)、北部例如愛丁堡等高寒地區(qū)，創(chuàng)業(yè)環(huán)境則非常差。

為了改變這個(gè)局面，英國(guó)成立了區(qū)域性的創(chuàng)投引導(dǎo)基金，基金不直接投資創(chuàng)業(yè)企業(yè)，而是通過支持各地區(qū)設(shè)立區(qū)域性創(chuàng)業(yè)投資子基金的方式，促進(jìn)對(duì)創(chuàng)業(yè)企業(yè)的投資。其設(shè)立宗旨是：（1）增加中小企業(yè)發(fā)展所需的股權(quán)資本支持；（2）保證英國(guó)每個(gè)地區(qū)均有一家本地區(qū)的創(chuàng)業(yè)投資基金，為中小企業(yè)提供不高于50萬英鎊的股權(quán)資本支持。

英國(guó)政府要求：申請(qǐng)企業(yè)成長(zhǎng)基金支持的區(qū)域性創(chuàng)業(yè)投資子基金必須市場(chǎng)化運(yùn)作，由有豐富經(jīng)驗(yàn)的基金管理人管理，并需要募集一定比例的私人資金。同時(shí)，區(qū)域性創(chuàng)業(yè)投資子基金只能投資中小企業(yè)，首輪投資不得超過25萬英鎊，包括優(yōu)先股和無抵押債券；間隔6個(gè)月后可進(jìn)行第二輪投資，但投資總額不超過50萬英鎊。為避免股權(quán)稀釋需追加超過50萬英鎊的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)區(qū)域創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金批準(zhǔn)。通過上述要求，投資真正做到了投早、投小。

實(shí)踐證明，這個(gè)區(qū)域創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金發(fā)揮了很好的作用。現(xiàn)在，英國(guó)每一個(gè)城市都有兩個(gè)以上的創(chuàng)投基金，創(chuàng)投基金的集中度從過去主要集中于倫敦，變成了現(xiàn)在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的創(chuàng)投基金已經(jīng)有一半左右。這些都有效地支持了英國(guó)邊遠(yuǎn)地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。愛丁堡過去創(chuàng)業(yè)環(huán)境很落后，后來在政府的區(qū)域引導(dǎo)基金的支持下，成為整個(gè)英國(guó)創(chuàng)投基金規(guī)模第二大城市、創(chuàng)業(yè)活力第二強(qiáng)地區(qū)。

我國(guó)運(yùn)用區(qū)域創(chuàng)投引導(dǎo)基金支持

欠發(fā)達(dá)地區(qū)創(chuàng)業(yè)的意義及政策構(gòu)想

我國(guó)運(yùn)用區(qū)域創(chuàng)投引導(dǎo)基金支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)創(chuàng)業(yè)，具有三個(gè)方面的意義：一是避免“直接補(bǔ)貼、直接投資”的局限性；二是發(fā)揮區(qū)域性市場(chǎng)化子基金作用，更好支持區(qū)域企業(yè)創(chuàng)業(yè)；三是帶動(dòng)各個(gè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展。

具體的政策構(gòu)想如下：

一是資金來源上，從現(xiàn)有國(guó)家中小企業(yè)發(fā)展基金切出一塊或從中央財(cái)政另行撥款約100億財(cái)政基金。國(guó)外的政府引導(dǎo)基金定位為政策性運(yùn)作，資金來源不能有任何商業(yè)性資本，因?yàn)樯虡I(yè)性資本圖利，無法接受通過讓利于民進(jìn)行政策性引導(dǎo)。現(xiàn)在，我國(guó)在資金層面大量引進(jìn)社會(huì)資金，而讓已經(jīng)有社會(huì)資金參與的引導(dǎo)基金讓利于民不現(xiàn)實(shí)。因此，另行成立純政策性區(qū)域創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金更加可行。可在同等條件下，優(yōu)先支持西部地區(qū)成立市場(chǎng)化的子基金，根據(jù)GDP的比例來跟西部省匹配，讓這一基金支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)創(chuàng)業(yè)。

二是職能定位上，支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)設(shè)立區(qū)域性市場(chǎng)化子基金。國(guó)外的引導(dǎo)基金是相對(duì)市場(chǎng)化的，即在子資金層面實(shí)行完全市場(chǎng)化。為了保證政策性定位，在政策性基金環(huán)節(jié)則必須堅(jiān)持政策性的定位，不能摻雜任何盈利性資本在里面。

三是引導(dǎo)機(jī)制上，引導(dǎo)基金作為子基金的投資人，對(duì)子基金其他的投資人實(shí)行一定程度的讓利，鼓勵(lì)子基金更多投資欠發(fā)達(dá)地區(qū)創(chuàng)業(yè)企業(yè)。

四是子基金設(shè)置上，支持每個(gè)欠發(fā)達(dá)省市區(qū)按經(jīng)濟(jì)體量，設(shè)立規(guī)模不等的創(chuàng)業(yè)投資子基金，就近管理，就近投資本地區(qū)創(chuàng)業(yè)企業(yè)。如果未來能夠成立全國(guó)范圍內(nèi)的區(qū)域性創(chuàng)投引導(dǎo)基金，就一定要明確規(guī)定，每一個(gè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)要成立自己的專業(yè)化管理團(tuán)隊(duì)，才能夠申請(qǐng)到全國(guó)性的區(qū)域性的創(chuàng)投引導(dǎo)子基金。

如上述方案能夠落地，將有力支持西部地區(qū)、乃至整個(gè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的創(chuàng)投發(fā)展，進(jìn)而激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)業(yè)活力，最終構(gòu)建起可持續(xù)內(nèi)生發(fā)展的投融資機(jī)制。

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